السلام عليكم ورحمة الله وبركاته
خلق آفاق جديدة أمام القطاع الخاص*
إعداد /د. مصطفى حسين المتوكل**
ڈ تتناول الدراسة موضوع الخصخصة كأحد الوسائل المعاصرة في إطار إصلاح القطاع العام وإعادة الهيكلة في الدول النامية عموماً وفي الجمهورية اليمنية على وجه الخصوص بعد تحول دور الدولة إلى إنمائي و تصحيحي . وتعتبر مسألة إعادة الهيكلة والتصحيح التي تنتهجها هذه الدول مدفوعة من قبل صندوق النقد والبنك الدوليين في منتهى التعقيد . فهذه الدول تعتمد على سلعة واحدة (أو عدد محدود جداً من السلع ) في صادراتها ، ومن ثم فهي أكثر عرضة للصدمات الخارجية ، وهي تعاني من مديونيات خارجية ثقيلة ، وبالتالي عبء كبير من خدمة الدين الخارجي لا يتناسب مع قدراتها الاقتصادية وبالتالي ينتج عن ذلك عجز متزايد ومزمن في موازناتها العامة وفي ميزانها التجاري وميزان المدفوعات ومعدلات تضخم مرتفعة وبطالة واسعة ، كما أن هذه الدول تعاني من ضعف البنية التحتية وانخفاض كفاءة المؤسسات المالية والاقتصادية وانخفاض متوسط دخل الفرد .
وتتمثل الأهداف الرئيسية لعمليات إعادة الهيكلة والتصحيح في النقاط التالية :-
1- إعادة توزيع الأدوار بين القطاع العام والقطاع الخاص وانسحاب الدولة تدريجياً من بعض النشاطات الاقتصادية و إفساح المجال أمام المبادرات الخاصة عن طريق تشجيع الاستثمار الخاص .
2- التخفيــف مــن الأعبــاء الماليــة التـي تتحملهــا الموازنــة العامــة نتيجة دعمهــا للمشروعات العامة الخاســـرة ، وتكريس مواردها لدعم قطاعات التعليم والبحث العلمي والصحة ،والاهتمام بالبنية الأساسية والمنشآت الاقتصادية ذات الأهمية الاستراتيجية .
3- تطوير السوق المالية وتنشيطها .
4- خلق مناخ الاستثمار المناسب،وتشجيع الاستثمار المحلـي لاجتــذاب رؤوس الأموال المحلية والعربيــة والأجنبية .
وعلى الرغم من أن مفهوم الخصخصة قد ظهر في بريطانيا منذ نهاية الستينيات إلا أن ما أكسب الخصخصة أهميتها ولفت الأنظار إليها هو البرنامج الشامل الذي نفذته حكومة المحافظين في بريطانيا بزعامة مارجريت تاتشر عام 1979م. وقد تضمن البرنامج تحويل مشروعات وأنشطة القطاع العام إلى القطاع الخاص . وقد دفع نجاح التجربة البريطانية مختلف الدول النامية إلى تطبيق برنامج الخصخصة ضمن سياسات إعادة الهيكلة والتصحيح الذي اتبعته مؤسستا صندوق النقد والبنك الدوليين .
وتشير تقارير البنك الدولي إلى أن الدول التي تبنت برامج الخصخصة قد تجاوزت المائة دولة.
وفـي الجمهوريــة اليمنـية تــم البـدء بـتنفيـذ الخصخصة ضمن برنامج الإصلاح الاقتصادي منذ نهاية عام 1994م. من خلال حزمة من القرارات الصادرة عن مجلس الوزراء من أهمها : قرار مجلس الوزراء رقم (150) لعام 1994م بشأن خصخصة المؤسسات والمرافق العامة ، وقرار مجلس الــوزراء رقــم (8) لعــام 1995م بشــــأن الإجراءات التنظيمية والتنفيذية للخصخصة ، وقرار مجلـــس الـــوزراء رقم (6) بشــــأن إنشــاء المكتب الفني للخصخصة الذي يعمل تحت إشراف رئيس الـــوزراء . وأخيــراً صــدر القانــون رقـم (45) لعام 1999م بشأن الخصخصة .
أهـداف الخصـخصـة
يعتبر الهدف الذي ينشده برنامج الخصخصة حجر الأساس لنجاح البرنامج ، فوضوح الهدف يجعل من السهل تحديد المشروعات الأولى بالخصخصة من غيرها وأي غموض في تحديد الهدف هو شهادة مسبقة لفشل البرنامج .وتختلف أهداف الخصخصة من بلد إلى آخر كأهداف إجمالية أو تفصيلية على مستوى القطاع أو المؤسسات.
وتأتي في مقدمة أهداف الخصخصة أهداف الكفاءة والتنمية وإطلاق ديناميكية النمو في الاقتصاد وخلق فرص العمل ، ويتأتى ذلك عن طريق اجتذاب رأس المال (المحلي والأجنبي) والتقنيات الحديثة وتطوير الكفاءات الإدارية والتنظيمية والتسويقية ، ثم يأتي هدف توسيع وتنويع قاعدة الملكية بهدف زيادة المنافسة من خلال تشجيع القطاع الخاص على دخول مجالات اقتصادية كانت حكراً على القطاع العام ، كما أنها تؤدي إلى توسيع نطاق الملكية واجتذاب رؤوس الأموال المحلية والأجنبية .
أما بالنسبة للأهداف المالية فيأتي في مقدمتها التخفيف من أعباء الموازنة العامة والمتمثلة في الاستنزاف المستمر للخزانة العامة في صورة دعم مستمر ومتزايد للمشروعات العامة والخاسرة . هذا فضلاً عما يمكن أن تشكله الحصيلة المتجمعة من عمليات بيع المشروعات أو التصفية أو العوائد المترتبة على تأجير بعض المشروعات من إضافة إلى حصيلة الإيرادات العامة في سد جزء من عجز الموازنة العامة .
وتتمثل أهداف الخصخصة في الجمهورية اليمنية وفقاً للمادة الثالثة من قانون الخصخصة فيما يلي :-
أ_ تأكيد دور الدولة في إدارة الاقتصاد وفقاً لاقتصاديات السوق .
ب- تخفيض أعباء الدولة من جراء نفقاتها على الوحدات الاقتصادية المملوكة للدولة .
ج- رفع وزيادة الكفاءة في أداء الوحدات الاقتصادية على أسس تنافسية .
د- تشجيع الملكية والاستثمار الخاص بشكل تنافسي بما يؤدي إلى إزالة الاحتكار ، ويحقق مشاركة أوسع للملكية عن طريق الاكتتاب العام .
هـ- ضمان تدفق استثمارات جديدة وتكنولوجيا حديثة متطورة وغير مضرة بالبيئة.
و- تشجيع قيام السوق المالية .
سـياسـات الخصـخصـة
برزت الخصخصة كإحدى الوسائل المعاصرة في إطار إصلاح القطاع العام وإعادة الهيكلة ، بعد أن تحول دور الدولة من إنمائي إلى تصحيحي وتتحقق الخصخصة من خــلال الفكـر الاقتصـادي بتغيير هيكـل الاقتصـاد الوطني القائــم علــى تعايـش قطـاعات الملكيــة (العــام والخــاص والتعاونـي) بالتحــول إلى القطـــاع الخاص وذلك وفق سياستين هما :
1. الخصخصة التلقائية : تتلخص في تشجيع القطاع الخاص (أفراد ومؤسسات ) ودعمه بشكل يؤهله لزيادة ثقله في الاقتصاد القومي ، على أن لا تؤثر هذه العملية في وضعية الأنشطة التي يضطلع بها القطاع العام ، ويعتمد هذا الأسلوب أساساً على تنفيذ الدولة لوسائل تحفيزية تشجع القطاع الخاص ، مع تهيئة القاعدة الاقتصادية الملائمة لنمو هذا القطــاع ، وذلك بإطـلاق قــوى الســـوق وتهيئــة الوسائل الملائمة للاستثمار والإنتاج في مؤسساته المختلفة .
2. الخصخصة الهيكلية : تتلخص في تقليص دور القطاع العام ووزنه الكبير نسبياً من خلال بيع بعض مؤسساته الإنتاجيــة والخدميــة أو تحويــل إدارتها إلى القطـــاع الخاص ، وبالتالي يندرج هذا الأسلوب بشكل واضح وشامل في سياسات الإصلاح الاقتصادي التي يوصي بها البنك الدولي وتطبقها اليمن شأنها شأن العديد من الدول النامية ، وعادة ما يتطلب تنفيذ هذا الأسلوب فترة طويلة من الزمن ، وبالذات ما يكفي من الزمن لقيام جميــع المؤسســات الحكوميــة والخاصة بتعديل خططها المتعلقة بالادخار والاستثمار ، يتبع هذه الإجراءات إجراءات هيكلية مختلفة تستند إلى تصفية المؤسسات العامة التي يثبت عدم جدوى إصلاحها ليتم بيعها إلى القطاع الخاص أو حتى فصل ملكيتها عن إدارتها ، تمهيداً لضمان إدارة تلك المؤسسات على أســس اقتصادية كفــؤة مــن دون أن تؤثــر فيهـا الاعتبارات السياسية والاجتماعية ، ويعتبر ما قامت به حكومة العمال البريطانية من تحويل مؤسسات القطاع العام (سواء بالبيع أو التأجير) إلى القطاع الخاص من أبرز التجارب العالمية في أسلوب الخصخصة الهيكلية .
أسـاليب وطرق الخصـخصـة
يمكن تقسيم تلك الأساليب إلى مجموعتين : أساليب تنطوي على بيع جزئي أو كلي لحصة الحكومة في ملكية المنشأة ، وأساليب لا تنطوي على عمليات بيع .
أولاً : أساليب تنطوي على بيع جزئي أو كلي للمنشأة
وتتضمن هذه المجموعة الطرح العام والطرح الخاص جزئياً أو كلياً للأسهم وبيع أصول المنشأة وتمليك الإدارة والعاملين لحصة في رأسمال المنشأة .
1) الطرح العام للاكتتاب : يقصد بالطرح العام قيام الحكومة بطرح كل أو جزء من أسهم رأسمال المنشأة للبيع للجمهور ، من خلال سوق الأوراق المالية . أما إذا لم يكن الأمر كذلك فلا بد من تقييم المنشأة وتقدير عدد الأسهم التي سيتكون منها رأس المال ، إضافة إلى تحديد السعر الذي سيباع به السهم ، ( الذي قد يكون بيتاً للسمسرة أو بنكاً تجارياً ) للقيام بهذه المهمــة بالإضافـــة إلى قيامــــه بمسئولية تسويق الإصدار.ويعتبر هذا الأسلوب أفضل الأساليب على الإطلاق من وجهة النظر الاقتصادية، لما يؤدي هذا الأسلوب من توسيع نطاق الملكية وقاعدة المنافسة .
2) الطرح الخاص للاكتتاب : يقصد بالطرح الخاص بيع أسهم المنشأة أو جزء منها لمستثمر واحد أو مجموعة مختارة من المستثمرين بـل وقــد يتم البيع لمنشأة أخرى قائمة بالفعل ، أو لمؤسسة مالية . وقد يفضل الكثير من المستثمرين الطرح الخاص على الطرح العام وذلك لعدة أسباب من أبرزها:
عدم وجود التزام بنشر المعلومات التي تفرض على المنشآت التي تطرح أسهمها للتداول العام ، وهو ما يضفي سرية على أنشطة المنشأة إلى جانب توفير تكاليف لنشر تلك المعلومات ، يضاف إلى ذلك أن الطرح الخاص يتميز بصغر عدد المساهمين ، مما ييسر على الإدارة اتخاذ قرارات كان يصعب اتخاذهــا لــو أن الأسهم تطرح للتداول العام ، ومن بين تلك القرارات ما يتعلق بإبرام صفقات بين الملاك بصفتهم الشخصية وبين المنشأة كشخصية اعتبارية مستقلة ، وقرارات تحدد مرتبات أعضاء الإدارة غير أن هذا الأسلوب ، قد يكون غير مرغوب أحياناً وخاصة إذا كان هناك تواطؤ بين المستثمرين والمتزايدين ، مما يكرس أوضاعاً احتكارية خاصة أشد من الاحتكار العام .
3) تملك العاملين وأعضاء الإدارة لحصة من رأسمال المنشأة : هناك ثلاثة أساليب لتمليك العاملين في رأسمال المنشأة هي : اختيــار الأسهم وخطط مشاركة العاملين في رأسمال الشركة ، وتمويل أعضاء الإدارة شراء أسهم المنشأة بالاقتراض .
ويقصد باختيار الأسهم إصدار المنشأة لوثيقة باسم كل عضو من أعضاء الإدارة ، وتعطيه الحق في شراء حصة من أسهم رأسمال المنشأة في تاريخ لاحق وبسعر يحدد في الوثيقة عادة يكون أقل من أسعار الأسهم المطروحة للاكتتاب. أما خطة مشاركة العاملين في ملكية المنشأة ففيها تقوم وحدة تنظيمية مختصة نيابة عن العاملين (قد تكون نقابة العمال ) بالحصول على قرض طويل الأجل بهدف استخدام حصيلته لتمويل شراء جزء من الأسهم العادية أو حصة في رأسمال الشركة التي يعملون فيها ، ويتم تسديد خدمة القرض (أقساط وفوائد) من التوزيعات التي تتولد عن الأسهم المشتراة .
والأسلوب الثالث وهو شراء الإدارة أو العاملين أسهم المنشأة بأموال مقترضة فيتم ذلك بشكل ينتهي إلى أن تكون نسبة القروض إلى حقوق الملكية 5:1 ، بل ولم تتجاوز نسبة حقوق الملكية في رأس المال في بعض الحالات 2% ، وفي الحالات التي تنتهي الشركة بأن تكون مملوكة لعدد محدود من المساهمين ، فحينئذ تتحول من شركة مساهمة إلى شركة خاصة يديرها ملاكها الجدد.
ثانياً : أساليب الخصخصة التي لا تتضمن عملية بيع
وتتضمن الخصخصة من خلال تقسيم المنشأة إلى وحدات مستقلة ، و الخصخصة بجذب استثمارات خاصة إضافيــة ، ثم الخصخــصــة بأسلوب التأجيــر وعقود الإدارة .
(1) تقسيم المنشأة إلى وحدات مستقلة : ينظر إلى تقسيم المنشأة إلى وحدات مستقلة ، على أنها عملية إعادة هيكلة للمنشأة تمهيداً لخصخصتها ، أما اعتبارها أسلوباً للخصخصة فربما يرجع إلى أن عملية التقسيم ذاتها قد تنطوي على بيع لبعض الأصول ، التي وجد أنه من الملائم التخلص منها وهو ما يعني خصخصةً جزئيةً للمنشأة .
(2) جلب استثمارات خاصة إضافية : قد يتمثل أسلوب الخصخصة في جلب استثمارات إضافية من القطاع الخاص إما لإعادة تأهيل الشركة أو لتمويل استثمارات جديدة وفي ظل هذا الأسلوب لا تتخلى الحكومة عن ملكيتها الأصلية إذ لا تنطوي العملية على بيع أصول أو بيع لحصة الحكومة في رأس المال .
(3) التأجير وعقود الإدارة : للتأجير وعقود الإدارة سمات مشتركة ، تبرر تناولهما معاً في قسم واحد فكلا الأسلوبين يزود المنشأة محل الخصخصة بالكفاءات والمهارات الإدارية والتكنولوجية خلال فترة التعاقد وذلك في مقابل تعويض مادي ، وكما هو واضح فإن هذا الأسلوب من أساليب الخصخصة لا ينطوي على بيع لأصول المنشأة أو لحصة الحكومة في رأس المال، ذلك أنه أسلوب مميز ينصرف إلى خصخصة الإدارة وعمليـــات المنشأة دون أن يمتد إلى خصخصة الملكية .ومن المزايا التي يقدمها التأجيــر توفير نفقــات التشغيل بدون التخلي عن ملكية المشروع وكذلك الحصول على دخل سنــــوي ، كما يسمح التأجير بجذب مهارات تقنية وإدارية متطورة .
وفي الجمهورية اليمنية وفقاً لقانون الخصخصة تنــص المادة الخامسة على أن تجري عمليات الخصخصة الكلية أو الجزئية عبر الأساليب التالية :
أ- طرح الأسهم للاكتتاب العام .
ب- مساهمة العاملين من خلال تملك كل أو حصة معينة مـــن أسهـــم الوحـــدات الاقتصاديــة المطروحــة للخصخصة أو المزمع خصخصتها .
ج- عقود المشاركة في رأس المال والتشغيل .
د- عقود الإدارة أو الإيجار .
ه- بيع مفردات الأصول المملوكة للدولة .
و- بيع الأسهم أو الحصص المملوكة للدولة في القطاع المختلط بما لا يتعارض مع القوانين النافذة ولا يؤدي إلى الاحتكار الخاص .
ز- إعادة الوحدات الاقتصادية المملوكة كلياً للدولة إلى ملاكهـــا الشرعييــن السابقيــن قبــل صدور قرارات التأميـم مــن قِبل الحـــزب الاشتراكي الحاكــم في المحافظات الجنوبية في فترة ما قبل الوحدة.
أسباب انخفاض كفاءة المشروعات العامة
يرجع انخفاض كفاءة المشروعات العامة أو فشلها إلى عدد من الأسباب ، فغالباً ما تقوم هذه الوحدات الاقتصادية على أسس غير اقتصادية إذ أن معظمها قام لإعتبارات اجتماعية وسياسية وأيدلوجية وتبيع منتجاتها بأسعار أقل من سعر التكلفة ويكمن السبب الثاني في أن عمليات المشروعات العامة ، يمكن أن تكون مصدر استنزاف سهل للخزانة العامة ، حيث تتلقى المشروعات العامة مساعدات حكومية صريحة في صور عديدة :
تحويلات نقدية أو دعم نقدي ، أو امتيازات ضريبية خاصة ، أو في صورة ائتمان ميسر ، أو امتيازات معينة تمنحها الحكومة للمشروعات العامة في الشراء … الخ ) ، وحتى إذا لم يكن هناك مساعدات صريحة في صورة أو أكثر من الصور السالفة الذكر ، فان المشروعات العامة قد لا تحقق أرباحاً كافية حتى لتغطية متطلبات الإهلاك أو لا تتمكن من توليد أموال داخلية للتوسع في أنشطتها الرأسمالية أو عملياتها الإنتاجية ، ويمكن أن تحدث مواقــف لبعــض المشروعــات العامة تكون الأرباح فيها غير كافية حتى في ظل المساعدات والدعم المقدم من قبل الحكومة ، وينتج عن ذلك أن تصبح المشروعات العامة عبء كبير على الخزانة العامة ، ليس فقط في إمدادها بالمساعدات والدعم من الائتمان الداخلي ، بــل يمكن أن تضطر الحكومة إلــى الاقتــراض مـــن الخــارج لمساعــدة هــذه المشروعات على الاستمرار في النشاط .
وقد أجريت دراسة حول هذا الموضوع في الستينيات على عدد مــن الدول الناميــة انتهت إلى أن كل 1£ جنية يصرف على نشاط المشروعات العامة يحتاج إلى مساندة الحكومة بـ0.33£ جنية من الإيرادات العامة ، ومثلها من القروض . كما توصلت إلى أن مثل هذا الاعتماد على مساندة الحكومة للشركات العامة كان في الدول الأفريقية بدرجة أكبر من دول أمريكا اللاتينية .
كما قدم شورت المزيد من المعلومات الشاملة حول هذا الموضوع ، حيث قام بمسح عدد كبير من تجارب الدول في نهاية السبعينيات ببيانات عن فترات سابقة لبعض الحالات .
وقد توصل إلى أن المشروعات العامة في كل الدول النامية (في العينة ) قد قيمت بما يفوق 8% من الناتج المحلي الإجمالي والاستثمار قد زاد زيادة فعلية في السبعينات عما كان عليه في الستينات ، وتتميز عمليات المشروعات العامة في الدول النامية بعدم الكفاءة ، وبالعمل في جو بيروقراطي وبتقديم خدمات ذات نوعية منخفضة(الكهرباء ، المياه ،التليفون، المواصلات ، مثلاً ) ، حيث أنه من الصعوبة ،بل من غير المنتظر في مثل هذه الأجواء استقطاب الكفاءات الإدارية المتميزة ، والقادرة على العمل المنتج، للعمل في المشروعات العامة.
ويرجع برست فشل عمليات المشروعات العامة في الدول النامية إلى السياسات السعرية ،ويضرب أمثلة عديدة: ففي سري لانكا لم تتغير أسعار أجور ركوب الأتوبيسات العامة خلال الفترة 1939-1970م ، وفي إندونيسيا ظلت أسعار استهلاك الكهرباء منخفضة لعدة سنوات ، بهدف تشجيع الاستثمار ولا يمكن قبول دعم الحكومة لخدمة كالكهرباء مثلاً بهدف التوزيع العادل للدخل فمثل هذه الخدمة لا تدخل في ميزانية الفقراء في المناطق الريفية ،وفي إندونيسيا أيضاً تقدم سياسة الدعم معونات لصناعة السكر الأبيض ، ولا تقدم إعانات لصناعة السكر العادي والذي يستهلك من قبل الفقراء ، وهذا بالتحديد يتنافى مع أهداف عدالة توزيع الدخل ، وأخيراً ما حدث في مناطق الكاريبي حيث قدرت السلطات المالية هناك أن تكلفة تزويد المواطنين بالمياه تقارب 12 مرة مستوى الأسعار التي يحصل بها المواطنون على هذه الخدمة وقد يقال بأن تزويد المياه في المناطق الحارة يعتبر خدمة عامة ، ولكن برست يرد على هذه الحجة بأنه في المملكة المتحدة وهي دولة ذات طقس بارد لا يتم تزويد المواطنين بالوقود بالمجان ، بالرغم من أن هناك مطالبات عديدة بذلك وكان الرد الرسمي على ذلك دائماً "نعم ، ولكن هذه دولة فقيرة " . ويخلص برست إلى أنه يجب أن تغطي كافة تكاليف التشغيل الجارية ، ومخصصات الإهلاك ، والمساهمة في تغطية التكاليف الرأسمالية .
مسار المشروعات العامة في الجمهورية اليمنية
يشمل القطاع العام في الجمهورية اليمنية {140} مؤسسة عامة ومختلطــة موزعة على قطاعات الصناعــة والزراعة والأسماك ويعمل في هذه المؤسسات حوالي 74 ألف عامل وموظف وتتركز عمليــات القطــاع العــام التجارية في الكهربـــاء والمواصـــلات والميــاه والمجاري ، والبنــوك المتخصصة ،… الخ . ولكن معظمها لا يشكل أي عبء على الخزانة العامة ، بل على العكس فهي تمد الخزانة العامة (نصيب الدولة من أرباح القطاعين العام والمختلط ) بما يقارب من 11% من الإيرادات الجارية ، كما يوضح الجدول رقم (1) . ويرجع السبب في ذلك إلى أن تقديم هذه الخدمات يتم بأسعار السوق ، بل أن بعض المؤسسات بحكم وضعها الاحتكاري تفرض أسعار مرتفعة.
جدول رقم (1)إيرادات الدولة من فوائض أرباح المشروعات العامة
( بملايين الريالات )
نسبة نصيب الدولة من فائض الأرباح إلى الإيرادات الجارية
الإيرادات الجارية
نصيب الحكومة من فائض أرباح وحدات القطاعين العام والمختلط
البيان
العام المالي
12.6
19.407
2.449
1990
13.1
27.237
3.572
1991
20.3
27.879
5.684
1992
14.0
30.652
4,291
1993
18.2
36.739
6.679
1994
21.3
74.164
15.770
1995
9.7
118.584
11.551
1996
6.9
216.573
15.051
1997
10.5
168.455
17.645
1998
7.8
267.249
20.830
*1999
*تقديرات من مشروع الموازنة العامة لعام 1999م
المصدر : مجلدات الحساب الختامي للموازنة العامة للدولة ، وزارة المالية .
ونلاحظ من الجدول السابق أن نصيب الحكومة من فائض أرباح وحدات القطاعين العام والمختلط اتخذ اتجاهاً تصاعدياً من 2.449مليون ريال عام 1990م إلى حوالي 20.830 مليون ريال وهذا يدل على أن هذه الوحدات تحقق أرباحاً متزايدة ، كما يدل على تزايد اعتماد الحكومة على هذا المورد المتنامي ، ولكن نلاحظ أن أهميتها النسبية اتخذت اتجاها انخفاضياً حيث انخفضت نسبتها إلى الإيرادات الجارية من 12.6% عام 1990م إلى حوالي 7.8% عام1999م .
وتـتفـاوت مساهمــة هـذه المشروعات حســب القـطـاع الــذي تنتمــي إليــه فنلاحظ مـن الجـدول رقـــم (2) أن مشــروعــــات القطـاع المالي والمـصـرفـي تحتل الصدارة كما أن مساهمتها في تزايد مستمر حيث ارتفعت من 1.101مليون ريال تقريباً عام 1990م إلى 11.874مليون ريال تقريباً عام 1999م . وأن المشروعات الأخرى لا تساهم بنفس القدر حيث تأتي مشروعات القطاع الزراعي والسمكــي في المرتبة الأخيرة فقـد ارتفعــت مساهمتها مــن 6مليون ريال تقريباً عام 1990م إلى206مليون ريال تقريباً عام1999م .
جدول رقم (2)توزيع إيرادات الدولة من فوائض أرباح المشروعات العامة حسب القطاع (بملايين الريالات )
1999*
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
السنة
النوع
206.3
37.9
72.2
62.9
52.3
9.1
8.8
0.6
7.0
5.8
القطاع الزراعي والسمكي
2421.3
2220.1
1940.3
769.1
423.4
345.9
155.5
229.8
294.7
303.4
القطاع الصناعي
2421.3
1332.7
1670.2
1040.5
819.4
419.0
177.0
121.9
88.2
205.2
قطاع النقل والمواصلات
1353.8
17.1
27.7
108.6
38.3
2.5
11.7
274.6
648,1
638.9
القطاع التجاري
11873.9
13000.1
10618.3
8161.9
13377.9
4296.0
3162.2
3829.7
2527.8
1100.9
القطاع المالي والمصرفي
297.3
51.8
40.3
52.1
19.9
-
26.1
-
-
-
قطاع الإنشاء والتعمير
2256.9
952.7
640.9
1331.9
1039.5
1602.3
750.1
1225.6
-
190.0
قطاع النفط والمعادن
-
33.4
41.5
24.6
-
4.2
0.5
1.9
7.1
4.9
أرباح أخرى
20830.8
17645.8
15051.4
11551.6
15770.7
6679
4291.9
5684.1
3573.8
2449.1
إجمالي
*تقديرات من مشروع الموازنة العامة للدولة لعام 1999م .
المصدر : مجلدات الحساب الختامي للموازنة العامة للدولة ، وزارة المالية
جدول رقم (3)نسب توزيع إيرادات الدولة من فوائض أرباح المشروعات العامة حسب القطاع (% )
1999*
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
السنة
النوع
1
-
1
1
-
1
1
-
1
1
القطاع الزراعي والسمكي
12
13
12
7
3
5
3
4
8
12
القطاع الصناعي
12
8
11
9
5
6
4
2
2
8
قطاع النقل والمواصلات
7
-
2
1
-
-
1
5
18
26
القطاع التجاري
57
74
70
70
85
64
73
67
70
44
القطاع المالي والمصرفي
1
-
-
-
-
-
1
-
-
-
قطاع الإنشاء والتعمير
10
5
4
12
7
24
17
22
-
8
قطاع النفط والمعادن
-
-
-
-
-
-
-
-
1
1
أرباح أخرى
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
إجمالي
*تقديرات من مشروع الموازنة العامة للدولة لعام 1999م .
المصدر : مجلدات الحساب الختامي للموازنة العامة للدولة ، وزارة المالية
ونلاحظ من الجدول رقم (3) الثبات النسبي في مساهمتها في حدود 1% فقط في الفترة محل الدراسة من فوائض أرباح المشروعات العامة .
كما نلاحظ من الجدول رقم (3) أن المؤسسات العامة في القطاع المالي والمصرفي تمثل المرتبة الأولى من حيث مساهماتها في تمويل الإيرادات العامة من فوائض أرباحها بما يقارب 76% في المتوسط خلال الفترة (1990-1999م)وأيضاً اتجهت هذه المساهمة اتجاهاً تزايدياً من 44% عام 1990م إلى 74% عام 1998م، ويرجع جل هذا إلى مساهمة البنك المركزي اليمني .
وتأتي المؤسسات العامة في قطاع النفط والمعادن في المرتبة الثانية حيث تمثل مساهماتها 11% خلال الفترة (1990-1999م) ثم تأتي مؤسسات القطاع الصناعي في المرتبة الثالثة في الأهمية ، حيث تمثل مساهماتها بما يقارب 8% في المتوسط خلال نفس الفترة ، وتأتي مؤسسات كل من قطاع النقل والمواصلات والقطاع التجاري في المرتبة الرابعة بمساهمة تقارب 7% في المتوسط ، وأخيراً تأتي مؤسسات القطاع الزراعي والسمكي وقطاع الإنشاء والتعمير في المرتبة الأخيرة بمساهمة تقل عن 1% في ما تمده المؤسسات العامة من فوائض أرباحها للخزانة العامة .
المنجز في برنامج الخصخصة حتى نهاية 1998م
تضمن برنامج الإصلاح الاقتصادي فيما يتعلق بعملية الخصخصة إدراج مائة مؤسسة في قائمة الترشيح للخصخصة مستهدفاً توسيع دور القطاع الخاص لتعزيز الثقة وإطلاق الموارد للتسريع بالنمو بقيادة القطاع الخاص . ومنذ صدور قرار مجلس الوزراء رقم(150 ) لسنة 1994م بشأن خصخصة المؤسسات والمرافق العامة وحتى نهاية عام 98م لم يكتب لبرنامج الخصخصة السيـر بالشكل المطلــوب ووفق منظومة متكاملة من الإجراءات الواضحة والسليمة ، كما لم يكن هناك شفافية كافية للإجراءات التي تمت وتتم سواءٌ عند اختيار المشروعات المرشحة للخصخصة وعند تقييم أصولها وتقديمها إلى نقاط البيع .
إن إجراءات الخصخصة التي تمت حتى عام 1998م تم توقيفها بموجب تدخل مجلس النواب بضرورة وقفها وتشكيل لجنة من أعضائه .وأوضحت هذه اللجنة أن إجراءات الخصخصة كانت فقط في محافظة عدن بحكم وجود عدد من المؤسسات الصناعية المتوقفة كلياً أو جزئياً عن العمل منذ عام 1994م وبعض المرافق الخدمية الأخرى التي واجهت بعض التغيرات في التشغيل أو التي اقتضت ضرورات التغيير نحو اقتصاد السوق الأخذ بها .
ويمكن استعراض ما تم خصخصته من وحدات حتى نهاية عام 1998م على النحو التالي :-
أولاً : القطاع الصناعي : مصنع الثورة للمنتجات الحديدية (تمت الخصخصة عن طريق التأجير بمبلغ (130)ألف دولار سنوياً ولمدة 30عاماً )،مصنع الأدوات الزراعية والمعدنية (تمت الخصخصة عن طريق التأجير بمبلغ (100) ألف دولار ولمدة 30عاماً)،مصنع الأحذية الجلدية (تمت خصخصته من خلال التصفية وبيع الأصول بمبلغ (12) مليون ريال)، مصنع الشهداء للملابس (تمت خصخصته من خلال التصفية وبيع الأصول بمبلغ (5) مليون ريال)، تعاونية الصناعات الجلدية (تمت خصخصته من خلال التصفية وبيع الأصول بمبلغ (4)مليون ريال)، مصنع الزيوت النباتية (تم بيع الأصول بمبلغ (64) مليون ريال وتأجير الأرض بمبلغ (40) ريال للمتر المربع ولمدة (30 عاماً ) ، تعاونية المرأة للخياطة (صفيت) ، المخبز الشعبي (صفي وأنهي كيانه القانوني بمبلغ (18)مليون ريال وأجرت الأرض بمبلغ (50) ريال للمتر المربع في السنة ولمدة (50) عاماً على أن يكون من حق المشتري استغلال الموقع تجارياً واستثمارياً) .
وقد تفاوت الملاك الجدد لهذه المشروعات في استيعابهم للعمالة المرتبطة بهذه المصانع على النحو التالي :-
مصنع الثورة للمنتجات الحديدية استوعب (85) عاملاً من أصل (267)عاملاً ، مصنع الزيوت النباتية استوعب كامل العمالة البالغة (3) عمال ، مصنع الأدوات الزراعية استوعب كامل العمالة البالغة (97) عاملاً ، مصنع الأحذية الجلدية استوعب (15)عاملاً من أصل العمالة البالغة (91)عاملاً ، مصنع الشهداء للملابس استوعب (10)عمال من أصل العمالة البالغة (108) عاملاً ، تعاونية الصناعات الجلدية استوعب (5) عمال من أصل العمالة البالغة (77) عاملاً ، المخبز الشعبي استوعب (12)عاملاً من أصل العمالة البالغة (83) عاملاً .
ويمكن أن نستخلص من تصفية هذه المشروعات أن هذه الإجراءات كانت موفقة إلى حد كبير ، وإن كان يعيبها طول فترة التأجير ، ولكن كما أكد تقرير لجنة التجارة والصناعة المشكلة من قبل مجلس النواب أتضح أن الجزء الأكبر إن لم يكن كل المصانع في محافظة عدن قد عرضت للبيع أو التأجير في تنافس مفتوح وعبر عطاءات سرية تقدم بها الراغبون . كما نلاحظ أن استيعاب هذه المشروعات للعمالة كان معقول إلى حد كبير .
ثانياً القطاع المالي والنقدي :- البنك الأهلي اليمني (قيد الإجراءات النهائية للخصخصة)، البنك اليمني للإنشاء والتعمير (قيد الدراسة والتقييم )،الشركة اليمنية للتأمين وإعادة التأمين (مرشحة للخصخصة )،البنوك المتخصصة الثلاثة الإسكان ، الزراعي ، الصناعي (قيد الدراسة) غير أن البنك الصناعي تم تصفيته على نحو يترك تساؤلات عريضة عن مستقبل الخصخصة في ظل هذه الإجراءات والأساليب المنتقاة التي لا تخدم تنمية المنافسة ورفع كفاءة الوحدات المرشحة للخصخصة بل أنها تخلق تشوهات جديدة في الاقتصاد .
ثالثاً قطاع النقل والمواصلات : - تم خصخصة نشاط الشحن والتفريغ في شركة الملاحة الوطنية ، شركة خطوط اليمن البحرية (يجري البحث عن شريك لإنشاء شركة مشتركة للنقل البحري التجاري ) ، المؤسسة العامة للنقل البري (قيد الدراسة لإعادة هيكلتها )، شركة الخطوط الجوية اليمنية (قيد الدراسة والبحث عن شريك ثالث ) ،المؤسسة العامة للاتصالات السلكية واللاسلكية (قيد الدراسة)، الهيئة العامة للطيران المدني والأرصاد (تجري الدراسة لخصخصتها ) .
رابعاً القطاع الزراعي : تمت تصفية مزارع الدولة ومحطات التأجير، منها ما هو بشكل مباشر والآخر بشكل غير مباشر وذلك من خلال إعادة الأراضي إلى ملاكها الحقيقيين ، أما أصولها فقد تعرض الجزء الأكبر منها للنهب والسرقة أثناء حرب الانفصال ولم يعد قائماً منها سوى العمالة الفائضة تتقاضى مرتباتها من الخزينة العامة ، المؤسسة العامة للخضار والفواكه ، المؤسسة العامة للدواجن كما تم خصخصة محطة تأجير الآليات الزراعية في مدينة سيئون لصالح العاملين فيها وبنظام البيع المؤجل الدفع وهذه التجربة تعتبر حالة جيدة حيث استفاد منها العاملين وتوفرت فرص العمل لهم بالكامل إضافة إلى استمرار تشغيل هذه المحطة واستقرار العاملين وتحولهم إلى ملاك .
خامساً قطاع النفط والمعادن : شركة مصافي عدن (قيد الدراسة )، شركة الغاز(مرشحة للتصفية ).
سادساً قطاع التجارة : لم تتخذ أي إجراءات بشأن خصخصة وحدات هذا القطاع.
سابعاً قطاع الأسماك : الشركة اليمنية السوفيتية المشتركة (صفيت)، مصنع تعليب الأسماك - المكلا (قيد الدراسة و البحث عن شريك)، مصنع تعليب الأسماك شقرة (قيد الدراسة والبحث عن شريك)، المؤسسة العامة للخدمات وتسويق الأسماك (قيد الدراسة والتقييم).
ثامناً قطاع السياحة : تمت خصخصة النشاط الفندقي عن طريق التأجير .
تاسعاً قطاع الصحة : الشركة الوطنية للأدوية عدن (قيد التصفية ) ، الشركة اليمنية لصناعة وتجارة الأدوية (قيد الدراسة ).
عاشراً قطاع الإنشاءات : والإسكان : تم إعادة هيكلة وتنظيم المؤسسة العامة للبناء والإسكان .
الآثار السلبية الناتجة عن الخصخصة
ينتج عن تطبيق برنامج الخصخصة عادة آثار سلبية تختلف باختلاف ظروف تطبيقها في الدول النامية ولعل أعقد المشاكل التي تنجم عن برنامج الخصخصة هي تسريح العمالة من المشروعات العامة التي يتم تحويل ملكيتها إلى القطاع الخاص وذلك لوجود عمالة فائضة في هذه المؤسسات وظفت عادة لأسباب سياسية أو اجتماعية أو إيديولوجية و لم توظف لأسباب اقتصادية أي أن برنامج الخصخصة يؤدي إلى تزايد صفوف العاطلين وهو ما يؤدي إلى انتعاش مشاكل اقتصادية واجتماعية تعرض أمن البلد للخطر .
ولمواجهة هذه الآثار السلبية تلجأ هذه الدول ومنها الجمهورية اليمنية إلى العديد من الإجراءات المؤقتة ، علماً بأنها ليست حلاً نهائياً للمشكلة بقدر ما هي تهدئة أو معالجة جزئية ، لا تغني عن البحث عن فرص عمل منتجة لها وإمكانية استيعابها من قِبل القطاع الخاص ، وتتمثل هذه الإجراءات فيما يلي :
1- محاولة فرض بقاء العاملين في أماكنهم وذلك منذ مرحلة التفاوض مع الملاك الجدد . وقد نصت المادة (27) من قانون الخصخصة اليمني (( على مالك المنشأة الجديد الالتزام بالحفاظ على العاملين المنقولين إلى المنشأة لفترة لا تقل عن خمس سنوات )) ،كما تنص المادة (26) على أن ((ينقل العاملون المتفق على عددهم من الوحدة الاقتصادية التي تمت خصخصتها إلى الشركة المنشأة وفقاً لنص المادة (22) من هذا القانون بنفس الشروط السابقة من مرتبات ومكافآت شهرية وحوافز وأية مزايا أخرى وفقاً للقوانين والتشريعات النافذة وتعتبر خدماتهم السابقة متواصلة وفي حالة ما إذا كانت الحقوق في المنشأة الجديدة أفضل فيتم معاملتهم بها )).
2- تشجيع العمال على تملك جزء من أسهم المشروعات العامة التي تم تصفيتها وبالتالي يصبح هؤلاء العمال من الملاك الجدد ، وتنص المادة (28) من قانون الخصخصة اليمني على (( في سبيل ضمان أوسع قدر من الاكتتاب العام تعطى الأولوية لمن يرغب من العاملين المنقولين وغير المنقولين إلى المنشأة التي تم خصخصتها )).
3- إعداد برامج للتدريب التحويلي تركز على التخصصات التي سيرتفع الطلب عليها في المستقبل القريب وتقديم تسهيلات ائتمانية لمساعدة العاملين على إنشاء مؤسسات صغيرة أو شراء بعض الأصول الإنتاجية والورش وتوفير برنامج التمويل اللازم .
التوصيات :-
1- إعطاء قضايا العاملين درجة عالية من الأهمية والعمل على إزالة ما قد ينشأ من آثار سلبية على مستقبل العمالة ومستحقاتها ، ومتابعة العمل على إشراكهم في إنجاح برنامج الخصخصة وأيضاً الحرص على إشراكهم في الاكتتاب في أسهم المشروعات العامة التي يتم تصفيتها.مع مراعاة اقتصار عملية الخصخصة في مراحلها الأولى على المشروعات الصغيرة ذات العمالة المحدودة.
2- الحرص على أن تصاحب عمليات الخصخصة الشفافية والوضوح في كل مراحلها ، حيث تعتبر الشفافية من أهم عناصر نجاح عملية الخصخصة لأنها تعطيها مصداقية أكبر وبالتالي تولد الثقة لدى كل الأطراف المعنية ، لأن أي شك حول عمليات البيع قد يسبب معارضة قوية وقد يؤدي إلى فشل البرنامج.
3- الحرص على أن لا تؤدي عملية الخصخصة إلى نشوء أوضاع احتكارية جديدة ،أي أن ننتقل من الاحتكار العام إلى الاحتكار الخاص ، ويتطلب ذلك اختيار أسلوب الخصخصة المناسب لمثل هذا الهدف وهو أسلوب الاكتتاب العام .
4- التأكيد على أن تتبنى عملية الخصخصة قاعدة تكافؤ الفرص أمام كل من يتقدم سواء لشراء أسهم أو التأجير للمشروعات المراد تصفيتها ، ويتطلب هذا حضر البيع المباشر أو المفاوضات مع طرف دون غيره ، إلا بعد الحصول على عطاءات معلنة وإتاحة المعلومات الكاملة عن جميع مراحل البيع لكل من يرغب في الحصول عليها .
5- وضع معايير للمشروعات التي يجب أن تظل بيد الدولة ولا تخصخص لأسباب استراتيجية أو اقتصادية أو اجتماعية ومن هذه المعايير :
أ- المشروعات ذات البعد الاستراتيجي (مصفاة عدن).
ب- المشروعات ذات البعد الاجتماعي (المؤسسات الصحية) .
ج- مشروعات تحقق أرباحاً وتعمل على أسس تجارية وخصوصاً في مجال الخدمات (الاتصالات مثلاً) .
6- العمل على إعادة هيكلة بعض المشروعات المراد خصخصتها وذلك لهدف رفع تقييم أصولها وتكون أكثر مردودية عند الشروع في خصخصتها وتشكل عامل مساعد على الإقدام عليها من قبل القطاع الخاص .
7- الحرص على أن تستخدم عوائد الخصخصة في الإنفاق الاستثماري ورفع كفاءة رأس المال البشري والارتقاء بمؤشرات التنمية البشرية في مجال التعليم والصحة والبنية الأساسية للمجتمع.
وأخيراً يرى الباحث أنه يجب مراعاة أن تقتصر عمليات الخصخصة ما أمكن ذلك على أسلوب التأجير والإدارة بحيث تبقى الدولة على حصصها وأصولها بقدر الإمكان في المؤسسات العامة وتتخلص من عبء إدارة ودعم هذه المؤسسات وتفتح المجال للقطاع الخاص والمحلي والأجنبي لإدارة هذه المؤسسات وإدخال مهارات وتكنولوجيا حديثة ترفع من كفاءة وفعالية هذه المؤسسات .
...................................
* دراسة مقدمة إلى المؤتمر العلمي الخامس نظمته كلية التجارة والاقتصاد 23-25 أكتوبر تحت عنوان"مستقبل اليمن في ظل المتغيرات المحلية والاقليمية والدولية"
** أستاذ مساعد بقسم الاقتصاد كلية التجارة والاقتصاد-جامعة صنعاء
النص منقول للفائده
رد مع اقتباس
المشاركة الأصلية كتبت بواسطة خالد فراج الشمري
المفضلات